science-review.ru
В результате реформ, разрушив вертикали тоталитарного контроля, Россия оказалась в ситуации, когда нет адекватной общегосударственной контрольной системы, ориентированной на новые демократические задачи. Следует признать, что существующая в стране система ГФК в полной мере не выполняет своего назначения и нуждается в серьезной реструктуризации. Примеров нецелевого использования и невозврата государственных средств, нерационального управления ими, иных финансово-хозяйственных нарушений множество. Факты таких нарушений приводятся в опубликованных в печати отчетах контрольных органов [1, 2].
Примеров неэффективности организации и функционирования органов ГФК можно привести множество. Все вышеописанные негативные моменты существующей системы ГФК (если исходить из того, что эта система как таковая вообще существует), а также усложнение социально-политических условий и хозяйственной жизни в России, расширение сфер деятельности хозяйствующих субъектов, тенденция к преобразованиям последних, увеличение информационных потоков – все это требует организации адекватной системы ГФК и, в первую очередь, на основе создания надежного правового «фундамента» реформирования существующей его структуры и преобразования методов действия. Считаем, что если и дальше не уделять должного внимания проблемам ГФК, то вряд ли можно ожидать, что реформы в нашем государстве пойдут в правильном направлении, предотвратив бесконтрольность, казнокрадство, беспорядочность экономических решений и нарушения законодательства во многих сферах хозяйствования.
Все вышесказанное свидетельствует о том, что для того, чтобы ГФК в России был действительно эффективным и соответствовал уровню развитых государств, необходимо проделать много важных и существенных преобразований.
Итак, основные пути организации и развития системы ГФК в России представляются в следующем:
Функционирующие в настоящее время в России органы ГФК инкорпорированы в систему государственной власти в соответствии с необходимостью соблюдения баланса полномочий ее ветвей. В то же время, как говорилось и обосновывалось выше, в настоящее время существует система ГФК, можно сказать, с большой натяжкой. И хотя деятельность отдельных органов ГФК (как парламентского, так и президентского, и правительственного контроля) в отрыве от общей картины контроля в стране и их, к сожалению, весьма незначительное, по крайней мере фактически, влияние на происходящие перестроечные процессы можно было бы оценивать положительно (ведь при любом раскладе хоть что-то все равно ими делается), в общем и целом они не представляют систему. Ни у кого не вызовет сомнений то, что система как таковая может функционировать слаженно, без каких бы то ни было коллизий, столкновений интересов только в случае четкого разграничения сфер деятельности и конкретных задач органов ГФК. К тому же количество органов должно быть адекватно целям и структуре системы. Как свидетельствует практика, многочисленные, но несистемно связанные государственные контролирующие органы оказывают незначительное влияние на состояние порядка и дисциплины в стране, что в целом подрывает саму суть, сам настрой социально-экономических преобразований. При этом ситуацию усугубляет отсутствие скоординированности в деятельности контрольных органов и слаженности в работе [3]. Их функции пересекаются, ответственность размывается. Происходит явное и неявное дублирование и параллелизм и, как следствие этого, снижение действенности и нерациональное использование весьма ограниченных ресурсов. Серьезным препятствием для повышения роли государства в успешном осуществлении экономических реформ является в числе прочего и не совсем оптимальная, а точнее говоря, громоздкая структура ГФК, обусловливающая разобщенный и недостаточный контроль за поступлением, расходованием и сохранностью государственных средств. Эффективность ГФК в таких условиях трудно достижима, что способствует расширению криминальных проявлений во всех сферах экономики, росту дефицита бюджета, государственного долга, стало серьезным препятствием на пути экономической стабилизации и оздоровления финансовой системы. Иными словами, успех реформирования ГФК, действенность его системы напрямую зависят от успешного решения организационно-структурных вопросов. Проанализируем основные вопросы предлагаемой нами структуры системы органов ГФК. Следует отметить, что данные вопросы рассмотрены как вопросы организационного обеспечения формирования эффективной системы ГФК.
В принципе формирование структуры системы органов ГФК является весьма сложным процессом, требующим решения ряда аналитических и организационно-технических задач. Упрощенно формирование данной структуры можно разбить на несколько этапов, а именно:
1) выявление и четкое определение круга вопросов, для решения которых формируется система органов ГФК, определение цели ее создания в соответствии с политикой государства;
2) определение основных задач, необходимых для достижения поставленной цели ГФК;
3) объединение однотипных задач в группы и формирование на их основе структурных единиц (звеньев) системы, специализированных на выполнении этих задач (при этом должен быть учтен принцип разделения властей, функции и роль каждой ветви власти в контроле);
4) разработка схем взаимоотношений, определение целей, задач, функций, прав и ответственности для каждой структурной единицы (органа ГФК), документальное закрепление всего этого в соответствующих нормативно-правовых актах;
5) соединение вышеуказанных структурных единиц в единое целое – систему органов ГФК, определение оргстатуса каждого органа ГФК в их системе и в общей системе государственных органов, определение механизма координации разрозненных усилий органов ГФК (регулирующего органа), разработка и документальное закрепление специального правового акта о системе органов ГФК;
6) интеграция системы органов ГФК с другими звеньями системы управления государством;
7) разработка важных вопросов деятельности органов ГФК, мониторинг и совершенствование структуры и т.д.;
8) разработка и реализация иных вопросов формирования и развития системы ГФК.
Решение таких вопросов, как место того или иного органа ГФК в оргструктуре их системы, его функциональная направленность, структура, численность и характеристики кадрового состава, материально-техническое, финансовое, информационное и иное обеспечение органа, особенности структуры взаимоотношений и порядка функциональной и административной подчиненности внутри органа (в том числе при наличии у него децентрализованных отделений), а также особенности структуры взаимоотношений органа с другими оргзвеньями ГФК, зависит от многих факторов, например, от цели и задач создания органа, государственного устройства, принципов государственного управления, развития государственных систем и т.д.
Структура и иерархический ранг органов ГФК, определение их места в общей системе во многом определяются тем, насколько верна позиция руководства страны по отношению к государственному контролю, т.е. насколько правильно понимает руководство роль ГФК в управлении государством. Они также формируются по мере организационного развития государственного управления, накопления финансового, кадрового, интеллектуального потенциала государства.
Описано несколько упрощенной процедуры формирования организационного обеспечения системы ГФК, применимую лишь в идеальных или начальных условиях организации государства (или разработки концепции нового государства). Естественно, в существующих условиях необходимо исходить из уже существующей системы, предпринять попытку ее реформирования и совершенствования.
Организационно-структурная основа системы ГФК нам представляется двухуровневой: 1-й уровень – «ядро» структуры – включает органы ГФК (локальные ЦО) и координирующий их орган (координационный ЦО), а также иные, непосредственно связанные с ними организации; 2-й уровень – «периферия» структуры – все иные государственные органы и их аппараты, законодательно наделенные контрольными функциями как составной частью своих непосредственных управленческих обязанностей. Принципиальная схема рекомендуемой нами оргструктуры системы органов ГФК наглядно представлена на рис. 1. С позиции системного подхода показана взаимосвязь основных структурных элементов.
Рис. 1. Принципиальная схема системы государственного финансового контроля во взаимосвязи ее элементов
Как видно, рассмотренные вопросы весьма актуальны, в целом же, они объединены в одну общую проблему создание в России системы ГФК, по крайней мере, не уступающей по своему уровню соответствующим системам развитых государств. Эту проблему сейчас нужно решать всем специалистам в данной области: государственным финансовым контролерам (аудиторам, инспекторам, ревизорам), научным работникам, преподавателям.
Рис. 2. Предполагаемая структура системы органов ГФК и ее взаимоотношений с органами негосударственного контроля (принципиальная схема)
Рис. 3. Классификация органов ГФК в зависимости от характера их компетенции
Достижение цели ГФК обеспечивается реализацией основных задач, которые должны реализовываться субъектами ГФК в соответствии с их компетенцией. Но основная роль при этом все же отведена регламентированной законодательством деятельности специальных государственных контрольных органов. Такие органы целесообразно разграничивать в соответствии с их компетенцией (см. рис. 1).
Следует отметить, что в современных условиях ГФК можно охарактеризовать как довольно сложную систему, состоящую из следующих элементов:
- организационные структуры (включая их звенья – центры ответственности (ЦО), статус и порядок взаимосвязей последних);
- методологическая основа (определения понятий, цели, задачи, принципы, требования, виды ГФК и т.д.);
- нормативно-правовая база, методическое обеспечение;
- научно-исследовательская и учебная базы, кадровое обеспечение;
- материально-техническое и финансовое обеспечение (в том числе финансовые ресурсы, соответствующие условиям работы, техника, помещения);
- информационно-коммуникационная инфраструктура (информационное обеспечение, система коммуникаций).
Таким образом, если не уделять должного внимания проблемам ГФК, то вряд ли можно ожидать, что реформы в нашем государстве пойдут в правильном направлении, предотвратив бесконтрольность, казнокрадство, беспорядочность экономических решений и нарушения законодательства во многих сферах хозяйствования.