science-review.ru
Scientific journal
Научное обозрение. Экономические науки
ISSN 2500-3410
ПИ №ФС77-57503
DEVELOPING A QUALITY MANAGEMENT SYSTEM FOR MUNICIPALITIES: A SYSTEMIC AND ORGANIZATIONAL APPROACH
Введение
Актуальность исследования обусловлена тем, что возрастают требования к качеству муниципального управления в условиях реформирования публичной власти и повышения ожиданий граждан относительно уровня предоставляемых услуг. Отсутствие единой методологической базы управления качеством на муниципальном уровне приводит к фрагментарности исследований и ограничивает возможности практической реализации рекомендаций.
Анализ научных публикаций показал, что представленные работы не учитывали такие особенности, как самоорганизация, координация, синергетический эффект и системный и организационный подходы. В связи с этим предлагаем сформулировать научную проблему как «разработка системы менеджмента качества муниципального образования», предложив модель ее построения, функционирования, оценки и совершенствования. Цель исследования – изложить новый взгляд на управление муниципальным образованием через методологию создания системы менеджмента качества. Основные положения исследования носят характер утверждений, к каждому из которых дается обоснование или пояснение. Приведем эти тезисы.
Управление качеством муниципального образования есть система. В узком понимании такие системы представляют собой структурные подразделения, например управления качества, создаваемые в органах местного самоуправления с целью повышения качества оказания муниципальных услуг. В широком понимании – это процесс, направленный на оценку и повышение эффективности и результативности деятельности органом местного самоуправления конкретного региона, с учетом его специфики.
Создание, внедрение (распространение), функционирование и улучшение (ликвидация) такой системы совершается помощью менеджмента как науки. Как следствие, применяются принципы и функции менеджмента, типология структур управления, методы мотивации, оценки и контроля деятельности.
Качество есть необходимое свойство системы управления муниципального образования. Поэтому необходимо рассматривать и применять теоретические знания и практический опыт управления качеством, включая ситуации для анализа, в органах местного самоуправления.
Муниципальные образования есть значимая единица государственного управления, включая сектор управления регионами. Это подтверждено исследованиями расселения населения Российской Федерации по территориям, на которых реализуется муниципальное управление и местное самоуправление. По этой причине становится возможным рассматривать муниципальное образование как объект исследования.
Муниципальное образование есть организация. Данные тезис позволяет использовать в работе теорию организации, включая принципы статики и динамики, принципы рационализации, а также различные организационные подходы, наряду с проектным, системным, стратегическим.
Материалы и методы исследования
Публикации по данной тематике обращаются к проблеме повышения качества на муниципальном уровне власти, оценивая проблему очень узко. Российские авторы часто перенимают западный опыт, проводят изучение и адаптацию только зарубежных теорий, о чем свидетельствуют ссылки на гуру управления качеством. Например, в [1] рассмотрены «инструменты, методы и технологии» зарубежного исследователя Джозефа Джурана, которые внесли весомый вклад в совершенствование деловых операций. Отечественные исследователи применяют затратный подход, делая акцент на окупаемость расходов на повышение качества отечественной продукции (услуг) [2; 3]. Таким образом, они развивают взгляд на проблему качества как на оценку эффективности инвестиций, что актуально как для коммерческого, так и для бюджетного секторов российской экономики. Многие работы отражают отраслевую специфику. Так, финансовая сторона вопроса управления качеством рассмотрена в работе [4] на примере муниципального управления. Статья [5] изучает проблемы качества в нематериальном секторе экономики через анализ оказания услуг в области культуры. Примерами оценки качества в материальной сфере служит работа в таком виде деятельности промышленности, как продукция машиностроения [6]. Роль социологического аспекта в управлении качеством муниципального управления исследована в [7]. Наряду с указанным фактором статьи по изучаемой проблематике акцентируют внимание на проектном [8] и процессном подходах [9].
В публикациях за последние годы затрагиваются вопросы городской среды, что является актуальным с позиции качества жизни в муниципальном образовании [10; 11]. Другие авторы рассматривают проблему более широко, обращая внимание на качество муниципальных услуг [5], либо оценивают результат деятельности органов местного самоуправления [10]. Также часто применяется стратегический подход [12], для чего рассматривают проблему с позиции долгосрочного планирования. Множество других публикаций по вопросам качества, например [13; 14], в том числе на местном уровне власти, а также их противоречивость с позиции применяемой методологии, что доказано в [15], говорит о необходимости проведения дальнейших исследований. Выполненный анализ свидетельствует об отсутствии единой теоретико-методологической базы, классификации методов, моделей, механизмов и инструментов при решении задач повышения качества на местном уровне.
За последние три года наметилась тенденция к применению проектного подхода [16], к которому не ослабевает интерес научного сообщества. Не снижается внимание и к социологическому взгляду [17]. Обсуждаются результаты внедрения СМК в государственное управление [18]. Происходит сдвиг научных концепций на качество городской среды как на практический аспект управления [10; 11]. Сохраняет актуальность отраслевой аспект, например качество предоставления услуг в области культуры.
Оценка внедрения системы управления качеством в местных и региональных организациях самоуправления в европейских странах проводится в [19] на базе корреляционно-регрессионного анализа при управлении качеством на государственном уровне. В [20] раскрыто два способа: оценка внедрения стандартов качества в муниципальных учреждениях и оценка качества управления на основе мнения жителей.
Предлагаемое исследование восполняет пробел в теоретическом обосновании и методическом обеспечении системы менеджмента качества муниципальных образований, предлагая комплексный подход, интегрирующий лучшие отечественные и зарубежные практики.
Статья направлена на решение фундаментальной научно-практической проблемы отсутствия целостной и адаптированной системы управления качеством на муниципальном уровне власти в России.
Более конкретно эта проблема раскрывается через следующие ключевые аспекты.
1) Отсутствие единой теоретико-методологической базы. Существующие исследования фрагментарны, рассматривают качество муниципального управления узко – только с социологической, финансовой, отраслевой или проектной точек зрения, не объединяя их в целостную систему.
2) Неразработанность комплексной модели. Нет адаптированной к специфике российского местного самоуправления модели, которая бы интегрировала стратегическое планирование, внутренние процессы и измеримые результаты, учитывая при этом муниципальное образование как открытую социально-экономическую систему.
3) Недостаточность существующих подходов. Распространенные подходы не учитывают такие системные свойства, как самоорганизация, синергетический эффект, координация, а также игнорируют противоречия между долгосрочными целями развития и краткосрочностью политических циклов.
4) Проблема интеграции СМК в публичное управление. Остается нерешенным вопрос, как эффективно встроить системы менеджмента качества (СМК), которые основаны на стандарте ГОСТ Р ИСО 9001-2015 «Системы менеджмента качества. Требования» (изначально созданные для бизнеса), в деятельность органов местного самоуправления с их уникальными целями, ограничениями и общественной миссией.
Таким образом, проблема, на решение которой направлена статья, – это разрыв между теоретическими разработками в области управления качеством и практическими потребностями в эффективной, комплексной и методологически обоснованной системе управления качеством для муниципальных образований России.
Автор предлагает решение этой проблемы путем:
• разработки авторской модели управления качеством муниципального образования как открытой динамической системы;
• формулировки фундаментальных постулатов и принципов построения такой системы;
• адаптации классической концепции «триады качества» Джурана к муниципальной специфике;
• критического анализа и учёта положений нового российского стандарта по СМК для органов местного самоуправления.
Результаты исследования и их обсуждение
Исходя из перечисленных тезисов были предложены принципы менеджмента качества муниципального управления.
1) Системный принцип. Система есть совокупность взаимосвязанных элементов, образующих единое целое, активно взаимодействующих с внешней средой, что дает возможность ее изучения и анализа.
2) Процессный принцип означает наличие в муниципальном образовании этапов, алгоритмов, последовательных шагов управления качеством, выполняемых в определенной последовательности во времени и пространстве.
3) Принцип совершенствования направлен на постоянное улучшение качества организационных и иных характеристик муниципального образования (муниципального управления), их оценку во времени и пространстве, анализ динамики, влияния на социально-экономические показатели муниципального образования и деятельности муниципальных администраций.
4) Принцип целостности означает, с одной стороны, наличие определенных независимых, самоорганизующихся подсистем в регионе и государстве в целом, с другой – существует единство территории и законодательных норм, требований к качеству муниципального управления, уровня ожиданий граждан.
5) Принцип организации означает, что муниципальное образование может быть рассмотрено не только как структура, но и как динамический процесс, имеющий свои «входы» (ресурсы) и «выходы» (результаты), то есть как открытая система.
Исходя из изложенных выше принципов и постулатов, можно сделать вывод о содержании объекта и предмета исследования. Объектом исследования является муниципальное образование как социально-экономическая система. Предметом исследования является управление муниципальными образованиями как процесс всеобщего улучшения в терминах категории качества.
Управление качеством представляет собой синтез проверенных концепций и новых подходов, служит фундаментом для роста конкурентоспособности территорий. Согласно концепции Джозефа Джурана, менеджмент качества организаций предполагает непрерывное взаимодействие трех взаимосвязанных процессов – планирования качества, контроля качества и улучшения качества, т. н. триада качества [1; 21]. Сущность качества ученый определял через его соответствие (или ориентированность) запросам потребителя. С этой целью была разработана модель, предусматривающая постоянное изучение спроса на рынке сбыта и эксплуатационных показателей качества продукции. Именно оно обусловливает полную ориентацию на требования потребителя и рынок сбыта. Цикл управления качеством начинается и заканчивается обследованием рынка – т. н. спираль Дж. Джурана. Данная модель системы качества не только охватывает все этапы жизненного цикла продукции, но и отражает процесс непрерывного улучшения качества на каждом витке спирали.
Описанная триада свойств целого системы менеджмента качества предполагает получение и анализ результата, который нужно измерить. Полагая, что менеджмент качества – это открытая система, представим ее в виде трех больших модулей: «входы», «трансформация», «выходы». В качестве «входов» определим стратегии управления муниципальным образованием: операционная, инвестиционная, творческая (креативная), государственная (региональная). Общую стратегию определим как «близость к клиенту» в соответствии с концепцией качества по Джурану.
Внутренняя среда муниципального образования как организации будет представлена взаимосвязанными процессами. Для оценки потенциала улучшения был проведен сравнительный анализ стратегических документов, в ходе которого сопоставлялись стратегии социально-экономического развития муниципалитетов и их стратегические планы, разработанные в рамках англосаксонской модели муниципального управления. В результате были выявлены некоторые несоответствия внутренней среды организации, которые были идентифицированы как процессы улучшения качества менеджмента муниципального образования. При исследовании применялся метод бенчмаркинга, предусматривающий анализ и сравнение процессов собственной организации с лучшими практиками. Этот метод сравнительного анализа направлен на выявление и адаптацию лучших практик в отрасли для улучшения собственной деятельности. Его можно рассматривать как процесс определения, понимания и внедрения успешных примеров работы других организаций. Полученные результаты необходимо рассматривать как экономические и социальные характеристики (под)системы муниципального управления, которые становятся явными в процессе стратегического планирования перспектив развития муниципального образования (муниципалитета). Вот эти факторы:
• вовлеченность (PE),
• публичная финансовая отчетность (PF),
• общественные работы и благотворительность (PW),
• публичные коммуникации (PC).
Результатом («выходами») системы улучшения качества менеджмента муниципального образования являются три ключевых показателя: социальная удовлетворенность (SI), экономическая активность (EA) и финансовая мощность (TC) объекта исследования.
Разработанная модель переводит систему муниципального управления на новый (целевой) уровень развития качества от состояния R в состояние R´, что описывается в аналитической форме R´ = F (SI, EA, TC). Получение нового уровня качества муниципального управления основано на следующих тезисах. Во-первых, модель создает измеримый целевой ориентир, которого не было в состоянии R. Во-вторых, модель раскрывает «черный ящик» управления через факторы «4P». В-третьих, модель обеспечивает обратные связи и итеративное улучшение, модель можно представить в виде логической схемы, включающей стрелки как элементы системных прямых и обратных связей. Это ключевой аргумент в пользу перехода на новый уровень качества. В-четвертых, модель позволяет проводить бенчмаркинг и стандартизацию. Переход из состояния R в состояние R’ = F(SI, EA, TC) представляет собой переход на новый уровень качества муниципального управления по причинам, указанным в таблице 1.
Таблица 1
Причины перехода на новый уровень качества муниципального управления
|
Критерий перехода на новый уровень качества |
Реализация в модели R’ |
|
1. Появление нового, более сложного критерия эффективности |
Вместо формальных отчетов – доверие (T) как интегральный показатель |
|
2. Структурирование управляемых параметров |
Выделены четыре фактора 4P (PE, PW, PF, PC) |
|
3. Возможность аналитического прогнозирования |
T выражена как функция от 4P (линейная или степенная) |
|
4. Наличие обратных связей |
Логическая схема содержит стрелки обратных связей |
|
5. Возможность бенчмаркинга и стандартизации |
Введена шкала 0-100 баллов с привязкой к «идеальному» МО |
|
6. Экспертная верификация |
Коэффициенты модели оценены экспертным способом с проверкой согласованности |
Источник: составлено автором.
Модель можно представить в виде логической схемы, включающей стрелки как элементы системных прямых и обратных связей, а можно аналитически, составив ряд уравнений. Для этих целей в модель введен элемент «доверие» (T), как критерий эффективности региональной политики. Тогда T=F (PE, PW, PF, PC). Значение внутренних параметром уравнения (коэффициенты модели) оценивалось экспертным методом. Для оценки согласованности мнений экспертов использовалась комбинация статистических методов и метода экспертных оценок. Относительно приведённого уравнения можно сказать следующее. При задании фиксированных значений трех факторов можно выразить значение T в виде линейной или степенной функции, например:
T=a×PE+b или T= a×ePE.
Значения остальных критериев можно задать в долях единицы или процентах от 100 баллов, где максимальная оценка выставляется муниципальному образованию с идеальными (стандартизированными) характеристиками. Например, для PF это будет соответствовать наличию контрольно-счетного органа на территории, оцененному в 1 балл, либо его отсутствие – 0 баллов.
Гипотезы о взаимосвязи (влиянии) параметров модели проверялись путем расчета степени согласованности экспертов и оценивалась как средний балл (математическое ожидание) и среднее квадратическое отклонение (коэффициент вариации) по каждому варианту взаимосвязей. Оценки давались группой экспертов по шкале от 0 (взаимосвязь отсутствует) до 4 (сильная взаимосвязь). Этот же показатель выступает мерой риска при принятии решений: низкая согласованность внутренних элементов модели СМК повышает вероятность отклонения от планов качества и стратегических задач на этапе их реализации. Для оценки влияния «входных» стратегий на элементы системы в рамках модели качества был применен логический (качественный) анализ, а не количественные опросные методики.
Заключение
Таким образом, правомерно утверждать, что качество как научная категория находится в постоянном фокусе внимания исследователей. Наибольших успехов в разработке теории управления качеством для коммерческого сектора достигли зарубежные учёные. Отечественные авторы, в свою очередь, успешно сосредоточились на изучении отраслевой специфики и адаптации международных концепций к российским реалиям, в том числе на уровне местного самоуправления.
Ключевым интегральным показателем, описывающим эффективность системы, выступает доверие (T). Оно формируется под влиянием четырёх ключевых факторов (4P), характеризующих внутренние процессы: вовлечённость (Public Engagement), публичные работы (Public Works), финансы (Public Finance) и коммуникации (Public Communications). Таким образом, систему качества управления муниципальными образованиями можно формализовать в виде системы уравнений, где
T = F(PE, PW, PF, PC) (1)
Приведем пример апробации модели на примере различных типов муниципальных образований (табл. 2).
Таблица 2
Типы муниципальных образований и показатели модели
|
Показатели модели из системы уравнений (1) |
Муниципальное образование (тип) |
||
|
А. Городской округ «Город N» (крупный промышленный центр, 500 тыс. жителей) |
Б. Муниципальный район «Y» (сельская территория, 35 тыс. жителей, 12 поселений) |
В. Сельское поселение «Z» (удалённое, 1,5 тыс. жителей) |
|
|
Вовлечённость (Public Engagement – PE) |
0,7 |
0,7 |
0,5 |
|
Публичные работы (Public Works – PW) |
0,9 |
0,6 |
0,6 |
|
Финансы (Public Finance – PF) |
0,8 |
0,6 |
0,5 |
|
Коммуникации (Public Communications – PC) |
0,8 |
0,9 |
0,6 |
|
Интегральный показатель – Доверие (Т) (прогнозный результат) |
0,8 |
0,7 |
0,55 |
Источник: составлено автором.
Значения в ячейках таблицы определяются экспертным методом, причем приближенными значениями являются доли выполнения плана по выбранному показателю. Интегральный показатель рассчитывается по формуле математического ожидания, при равных весах (коэффициентах) – как среднее арифметическое от четырех параметров, входящих в модель.
А. Городской округ «Город N»
(крупный промышленный центр, 500 тыс. жителей)
1. Доля граждан, участвующих в инициативном бюджетировании (проект «Решаем вместе»): 5% от числа проголосовавших; регулярные опросы о качестве благоустройства (2 раза в год).
2. Выполнение гарантийного ремонта дворов (не менее 95% от запланированного); доля отремонтированных дорог местного значения – 85%; ликвидация несанкционированных свалок – 90%.
3. Прозрачность бюджета (публикация в ГИС «Электронный бюджет»): 100% контрактов; сокращение просроченной кредиторской задолженности – на 15% за год.
4. Работа ЦУР (Центра управления регионом): время ответа на обращение в соцсетях – 2 часа; долгосрочная стратегия в СМИ («Бюджет для граждан»).
5. Высокий уровень (0,8). Жители видят результат налогов и готовы участвовать в расходах.
Б. Муниципальный район «Y»
(сельская территория, 35 тыс. жителей, 12 поселений)
1. Доля ТОС (территориальных общественных самоуправлений), получивших гранты на развитие: 70% от активных; проведение сельских сходов (не менее 2 раз в год в каждом поселении).
2. Доля отремонтированных объектов водоснабжения (скважины/колонки) – 60% от нуждающихся; автодороги к школам и ФАПам – 80% в нормативе.
3. Погашение долгов по ЖКХ бюджетными учреждениями (школы, ДК) – 100%; система стимулирования глав поселений по сбору местных налогов (снижение недоимки на 10%).
4. Муниципальная газета и группа в WhatsApp/Telegram для каждого поселения; «Школа грамотного потребителя» (разъяснение тарифов ЖКХ).
5. Средний, с тенденцией к росту (0,7). Доверие растёт там, где решены базовые проблемы (вода/свет), но есть сомнение по поводу качества дорог.
В. Сельское поселение «Z»
(удалённое, 1,5 тыс. жителей)
1. Регулярные отчёты главы перед жителями (1 раз в квартал) в форме «вопрос – ответ»; наличие «народного бюджета» (контроль жителей за ремонтом клуба или ФАПа).
2. Обустройство общественного колодца (пилотный проект за счёт экономии); грейдирование грунтовых дорог (ежемесячно в летний период); вывоз ТБО (охват населения – 95%).
3. Полная отмена нецелевых расходов; ежегодный публичный отчёт о каждой тысяче рублей, потраченной на ремонт и благоустройство (неформальные каналы передачи информации, доска объявлений).
4. Доска почёта в центре села с отчётом о выполненном; выступления главы в местном чате (WhatsApp, MAX) в удобное для аудитории время для экстренных вопросов (свет, вода).
5. Умеренный (0,55). Доверие персонифицировано (лично к главе). Высокая чувствительность к малым несоответствиям (задержка информации).
Поясним некоторые аспекты таблицы. Модель T = F (PE, PW, PF, PC) позволяет оценить качество управления не по формальным отчётам, а по реальному уровню доверия. В примерах выше:
• PE (Вовлечённость) – показывает, даёт ли муниципалитет людям реальный инструмент влияния (опросы, ТОС, инициативное бюджетирование).
• PW (Публичные работы) – отражает не сам факт траты денег, а видимый результат (дороги, свалки, вода).
• PF (Финансы) – ключевой фактор для доверия: прозрачность и контроль за долгами/нецелевыми тратами.
• PC (Коммуникации) – скорость и честность ответа, доступность информации (включая соцсети и мессенджеры).
Каждый из трёх типов МО требует разного «веса» факторов. Например, для сельского поселения критичны PW (дороги/вода) и PC (личный контакт), а для городского округа – PF (прозрачность больших бюджетов) и PE (краудсорсинг проектов).
Направление дальнейших исследований заключается в критическом анализе нового российского стандарта (национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р ИСО 18091-2024 «Системы менеджмента качества. Руководящие указания по применению ИСО 9001 в органах местного самоуправления») по применению СМК в органах местного самоуправления для оценки его соответствия и дополнения предложенной модели.
Conflict of interest
Financing
Библиографическая ссылка
Лукьянова М.Н. РАЗРАБОТКА СИСТЕМЫ МЕНЕДЖМЕНТА КАЧЕСТВА ДЛЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: СИСТЕМНЫЙ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ ПОДХОДЫ // Научное обозрение. Экономические науки. 2026. № 1. С. 24-31;URL: https://science-economy.ru/en/article/view?id=1163 (дата обращения: 11.07.2026).
DOI: https://doi.org/10.17513/sres.1163