science-review.ru
Сложная геополитическая ситуация явилась причиной выдвижения в ряд наиболее актуальных вопроса обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны и ее регионов. Изменения, происходящие в российской экономике, требуют совершенствования государственного управления и обусловливают необходимость более глубокого осмысления сложившейся системы выполнения программ и планов по обеспечению устойчивого перспективного развития. По сути, вопрос ставится о разработке комплекса стратегических документов, которые должны приниматься при условии общественного согласия и непротиворечивости интересов бизнеса, власти и общества (гражданских институтов) [1].
Целью работы является исследование развития системы управления стратегическим планированием в Российской Федерации.
Материалы и методы исследования
В работе использованы методы анализа и измерения статистической информации. Основными источниками информации являются открытые данные профильных министерств и ведомств РФ и нормативно-правовые акты, регламентирующие процессы стратегического планирования.
Результаты исследования и их обсуждение
В любой стране мира человека волнуют уровень его благосостояния, условия жизнедеятельности, доступность и качество медицинского обслуживания и образования. Учитывая глобальность этих проблем, в 2015 г. ООН заключила договор , в котором установлены 17 Целей устойчивого развития (ЦУР), а также определены задачи и индикаторы их достижения на срок до 2030 г. При формулировании целей и задач учитывалось наличие тесной взаимосвязи устойчивого развития с ситуацией в экономической, социальной и экологической сферах. Цели и задачи устойчивого развития ООН имеют долгосрочный глобальный характер и являются ориентиром при установлении в каждой стране собственных целей и задач, обеспечивая при этом возможность учитывать национальную идентичность.
В России глобальные цели устойчивого развития учитываются в процессах разработки нормативно-правовых актов, государственного планирования и стратегиях. За период с 2015 по 2021 гг. сформирован пакет нормативно-правовых документов, в рамках которых должны осуществляться процессы стратегического планирования, мониторинга и контроля. В качестве базы, обеспечивающей достижение целей и решение приоритетных задач социально-экономического развития (СЭР), выступает Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Национальные цели формулируются на основании Указов Президента РФ № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» и № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». Согласно этим документам в нашей стране на период до 2030 г. в качестве приоритетных целей национального развития установлены:
а) сохранение населения РФ, его здоровья и благополучия;
б) обеспечение условий для самореализации и развития талантов;
в) создание комфортной и безопасной среды жизнедеятельности;
г) достижение высокой эффективности труда и предпринимательской деятельности;
д) реализация цифровой трансформации [1].
Программно-целевое управление на федеральном уровне реализуется через систему документации стратегического планирования, которая включает стратегии пространственного развития, СЭР, экономической и национальной безопасности РФ и др. Аналогичная система документации формируется и на уровне регионов, и на уровне субъектов местного самоуправления.
Система стратегического планирования охватывает все уровни государственного и муниципального управления, число ее участников неуклонно растет (в настоящее время число субъектов, задействованных на всех уровнях системы стратегического планирования, превышает 24 тысячи).
В процессе стратегического планирования разрабатывается целый ряд документов, охватывающих этапы целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования как на уровне государственного и муниципального управления, так и на уровне отдельных хозяйствующих субъектов [2].
Президентом и Правительством РФ, согласно закрепленным за ними компетенциям, осуществляется координация разработки и реализации документации стратегического планирования. В Минэкономразвития РФ осуществляется разработка пакета системообразующих документов стратегического планирования, в первую очередь таких, как стратегия СЭР, стратегическое прогнозирование в РФ, приоритетные направления деятельности правительственных органов РФ и др.
Современные тенденции свидетельствуют о росте количества документации и показателей, которые необходимо не только разработать, но и осуществить их мониторинг и оценку их выполнения. Так, по данным Минэкономразвития, в сформированном реестре федеральной информационной системы стратегического планирования зарегистрировано 55 018 документов, в которых отражено более 450 тысяч различных показателей. Подробный перечень документов, разрабатываемых всеми участниками процесса, представлен в схеме на рисунке 1.
По мере расширения охвата стратегическим планированием наблюдается рост ежегодных затрат на выполнение функций, связанных со стратегическим планированием на всех уровнях управления (по оценкам экспертов, их величина составляет более 5 млрд рублей), система становится слабоуправляемой.
Рис. 1. Система формирования в РФ документов стратегического планирования [3]
Исследование сложившейся системы стратегического планирования позволяет сделать вывод, что ей присущ ряд недостатков, выражающихся в:
− низкой эффективности системы документов на бумажных носителях;
− противоречивости взглядов различных ведомств;
− отсутствии согласованности в целеполагании;
− отсутствии опыта и компетенций при работе с массивом данных;
− формальном подходе к разработке и мониторингу документов стратпланирования.
Вполне очевидно, что невозможно решить указанные проблемы простым уменьшением или увеличением количества документов стратпланирования. Наличие множества разрозненной документации диктует необходимость перевода управления стратегическим планированием в практическую плоскость – от многочисленных стратегических планов и программ к управлению обратными связями в системе стратегического управления [4].
В связи с этим в рамках решения первоочередных задач в государственном и муниципальном управлении необходимо:
− выявить и устранить излишние документы и процессы в системе стратпланирования;
− существенно снизить количество и виды документов стратпланирования;
− перевести оставшиеся рутинные и организационные процессы в цифровую плоскость на всех стадиях жизненного цикла документооборота.
Решение этих задач обусловливает необходимость создания механизма взаимодействия участников в процессе разработки и реализации документации стратпланирования, призванного повысить эффективность функционирования системы на любом из уровней и обеспечить переход государственного управления этими процессами в цифровой формат.
В своем развитии система стратегического планирования должна пройти ряд последовательных стадий – от оборота документов к обороту данных. Выделяют традиционный, электронный и цифровой этапы трансформации.
Как уже было отмечено ранее, для традиционной системы характерно формирование массива документов стратегического планирования на бумажных носителях, что является очень трудоемкой работой.
Электронный этап трансформации начал реализовываться в связи с созданием посредством ГАИС «Управление» федеральной информационной системы стратегического планирования (ФИС СП), которая образует сеть распределенных ИС: Системы первичных данных, Электронный бюджет, ИС федеральной налоговой службы России, Региональные ИС, Единая межведомственная информационно-статистическая система (ЕМИСС), Автоматизированная информационная система «Государственные программы» (АИС ГП), федеральная государственная информационная система территориального планирования (ФГИС ТП). Эта система позволяет сформировать и обработать данные на основе распределенной информации, которая генерируется федеральными, региональными и муниципальными информационными ресурсами и системами, статистическими данными, сведениями, необходимыми для принятия рациональных управленческих решений в области государственного и муниципального управления. В настоящее время уже имеется возможность формирования в рамках ФИС СП федерального реестра документов стратегического планирования, проведения общественного обсуждения предложенного проекта того или иного документа, оцифровки отчетных сведений по документам, организации процессов мониторинга, контроля за реализацией документов стратегического планирования и анализа выполнения плановых индикаторов развития на всех уровнях государственного и муниципального управления.
Автоматизация процессов и процедур управления стратегическим планированием позволяет снизить трудоемкость и свести к минимуму участие человека в осуществлении рутинных процедур. Необходимо отметить, что наиболее серьезные проблемы применения информационно-телекоммуникационных технологий в настоящее время сложились на уровне органов местного самоуправления. Информационное пространство в нашей стране характеризуется значительным различием в уровне развития цифрового пространства российских регионов, обусловливающим формирование центров и периферийных зон информационного пространства, в которых доступность информационных ресурсов ограничена, тем самым сдерживается развитие таких регионов и в целом экономики страны. По оценкам экспертов, порядка 10% муниципальных образований соответствуют установленным законодательством РФ требованиям по уровню цифровизации. В целом уровень информатизации и автоматизации функций стратегического планирования в РФ составляет около 50%.
Переход к цифровой стадии управления стратегическим планированием заложен принятием в 2018 г. национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», включающей в настоящее время семь федеральных проектов (рис. 2), а также положениями Послания Президента РФ по развитию системы стратегического государственного управления в Российской Федерации.
Рис. 2. Комплекс ФП НП «Цифровая экономика Российской Федерации»
Все эти проекты реализуются с разной степенью успешности. В частности, в ФП «Цифровое государственное управление» признаны невыполнимыми 20 проектов из 74, в результате чего бюджет этого проекта секвестирован на 2 млрд руб. Несмотря на сокращение финансирования, работа над проектом продолжается.
В целях повышения эффективности реализации национальной программы приняты решения о включении в национальную программу с 2020 г. еще одного федерального проекта – «Искусственный интеллект» – и объединении в ФП «Цифровое государственное управление» программ, направленных на информационное обеспечение стратпланирования, во вновь разработанном проекте «Цифровое стратегическое планирование».
Следующим этапом развития ФИС СП стало создание цифровой платформы стратегического управления, реализуемой посредством технических мощностей ГАИС «Управление».
Цифровая платформа стратегического управления включает следующие объекты:
1) блок аналитики, выполняющий функции оценки и сравнительного анализа, при этом обеспечивающий динамическую визуализацию экономических связей анализируемых факторов;
2) блок сервисный, обеспечивающий возможность разработки и согласования стратегических планов, а также комплекса работ в процессе реализации планов и программ. В его состав включены конструкторы, позволяющие формировать документы; «коробочные решения», облегчающие решение унифицированных задач стратпланирования; портфель методик и лучших практик, которые могут быть использованы и внедрены на соответствующем уровне управления;
3) блок аудита и отчетности, функциональным назначением которого являются стратегический аудит и формирование отчетности в цифровом формате; кроме того, он позволяет проводить мониторинг и контроль реализуемой стратегии;
4) сервис имитационных моделей – предназначен для обеспечения вскрытия разнонаправленности и противоречивости принятия решений в процессе моделирования;
5) система управления рисками – предусматривает управление рисками в экономической сфере на всех уровнях управления стратегическим планированием;
6) сервис обеспечения общественных коммуникаций и краудсорсинговая площадка – обеспечивают привлечение общественности к выбору, мониторингу и контролю стратегических решений;
7) ИТ-сервис для бизнеса – предназначен для преобразования данных с использованием различных математических функций; кастомизированной агрегации, позволяющей работать с большим объемом информации; осуществления предиктивного анализа, дающего возможность строить прогнозы, в основу которых положены прошлые события;
8) блок энциклопедических данных, призванный удовлетворить потребности разработчиков стратегий в знаниях в сфере стратегического управления, предусматривающий возможность повышения квалификации дистанционно [5].
Динамическое развитие цифрового управления позволит минимизировать количество ошибок в документах стратегического планирования, сократить цикл принятия управленческих решений и повысить их эффективность, а также сконцентрировать ограниченные ресурсы на «точках роста» территорий.
Заключение
В заключение необходимо отметить, что успешный переход к цифровому управлению возможен только при ликвидации цифрового неравенства регионов страны и отдельных муниципальных образований, так как доступность цифровых технологий оказывает большое влияние на темпы социально-экономического роста территории. Снижение цифрового неравенства регионов и наращение темпов применения технологий цифрового формата как в экономической, так и в социальной сферах обеспечат благоприятные условия для ведения высокоэффективного бизнеса, повышения конкурентоспособности территорий, укрепления национальной экономической безопасности и, как следствие, положительно отразятся на качестве жизни людей.