science-review.ru
Хабаровский край – типичная лесистая провинция России. До начала проведения экономических реформ в России (в начале 1990-х гг.) лесопользование в Хабаровском крае характеризовалось истощением. Рыночная трансформация привела к еще большему истощению ресурсов и обострению проблем лесопользования. В данной работе анализируются методы, инструменты управления, состояние лесных ресурсов и их использование.
Охарактеризовано состояние системы лесопользования в период перехода от централизованной экономики к рыночной и выявлены некоторые нерешенные ключевые проблемы. Было установлено, что стихийная реструктуризация лесного сектора привела к усилению его внешнеторговой ориентации и ухудшению использования лесных ресурсов. Многочисленные последовательные реорганизации системы лесопользования сделали ее запутанной и неясной. Такая ситуация негативно сказывается на эффективности управления.
Администрация Хабаровского края пытается повысить эффективность распределения лесных ресурсов между пользователями и усилить контроль за их использованием. Главные цели – продвижение, развитие лесной промышленности, обеспечение на этой основе как занятости, так и уровня жизни местного населения, увеличение бюджетного финансирования края и поддержка устойчивого использования лесных ресурсов.
Методы управления лесным хозяйством и структура управления, созданные администрацией края, отражают это намерение, однако последняя федеральная реформа управления природными ресурсами может поставить значительные препятствия на пути реализации властью своих целей.
Цель статьи: описать состояние лесных ресурсов и выделить основные экономические и управленческие проблемы современного лесного сектора Хабаровского края.
Методы исследования: статистические классификации, системный анализ, исследование операций.
Результаты исследования и их обсуждение
Являясь приоритетным видом деятельности, лесоперерабатывающий комплекс занимает одно из ведущих мест в экономике региона. В 2013 г. были произведены 1469,1 тыс. куб. м промышленной древесины, 188,4 тыс. куб. м переработанной древесины.
Лесоперерабатывающий комплекс – это экспортно-ориентированная отрасль. Основными импортерами леса Хабаровского края являются Китай, Япония, Корея. Край занимает третье место по объему экспорта древесины в Дальневосточном регионе.
Лесоперерабатывающий комплекс представлен 175 предприятиями деревообрабатывающей и перерабатывающей промышленности. Они выпускают широкую номенклатуру лесоматериалов: обрезной и необрезной брус деталей домостроения; сухой обрезной брус и детали домостроения, мебели; сухую и клееную отделку древесины. В регионе продолжается реализация приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов. В Хабаровском крае активно развивается деревообрабатывающая химическая промышленность.
Компании осуществляют строительство промышленного предприятия глубокой переработки древесины с последующим получением активных ингредиентов и производят дигидрокверцетин – природный антиоксиген, выделяемый из торцевой части древесины даурской лиственницы.
Сегодня российский лесной сектор не представляет собой такого огромного и важного экономического ресурса, как это часто утверждается. Часто звучащие заявления об огромных лесных ресурсах России скорее отражают тот факт, что Россия на своей территории имеет огромную территорию, покрытую лесами, которые при определенных благоприятных условиях могут приносить доход и благосостояние. Поэтому правильнее было бы сказать, что на территории России находится актив в виде лесов, который, несомненно, может служить ресурсом для улучшения благосостояния людей. Но это не то же самое, что уравнять существование большого лесного фонда с изобилием ресурсов.
Современные исследования показывают, что поставки древесины из США, Канады и тропических районов будут сокращаться. Российские леса недостаточно эксплуатируются и имеют потенциал для восполнения ожидаемого дефицита предложения. Однако удастся ли им это сделать на самом деле, в первую очередь зависит от того, будут ли разработаны адекватные институциональные механизмы для сглаживания выхода российского лесного сектора на этот новый рынок. В этом контексте важно подчеркнуть, что институциональные механизмы в первую очередь не следует понимать как формальные организации и формально написанные законы и нормативные акты. Институты – это «правила игры», т.е. те формальные или неформальные правила, которые де-факто используются рядом действующих лиц.
Институты можно определить «как правовые, административные и обычные механизмы для повторяющихся человеческих взаимодействий. Их основная функция заключается в повышении предсказуемости человеческого поведения. Преобладающая институциональная структура в обществе состоит из формальных и неформальных правил» (курсив в оригинале). Такая институциональная база, хорошо функционирующая, является основной предпосылкой для будущего развития российского лесного хозяйства.
В период с января по октябрь 2019 г. экспорт необработанной древесины из России в денежном эквиваленте составил около 900 млн долларов США, пиломатериалов строганых или очищенных – 3,8 млрд долларов (16,8 млн т), фанеры и аналогичных изделий из фанеры и ламинированных материалов – 967,5 млн долларов (2,3 млн куб. м), целлюлозы – 881 млн долларов (1,7 млн т), газетной бумаги – 470 млн долларов (1,02 млн т) [1].
Общая стоимость экспорта древесины и целлюлозно-бумажных изделий в страны дальнего зарубежья за указанный период составила 8,7 млрд долларов, в страны СНГ – 2 млрд долларов. Динамика изменения стоимости экспорта древесины и целлюлозно-бумажных изделий из России в страны ближнего и дальнего зарубежья представлена на рисунке.
Динамика изменения стоимости экспорта из РФ древесины и целлюлозно-бумажных изделий в страны ближнего и дальнего зарубежья, млрд долларов [1]
Таким образом, более 30 % экспорта древесины приходится на Дальневосточный федеральный округ, около 60 % произведенной здесь древесной продукции направляется на экспорт [2].
Ведущими торговыми партнерами по экспорту древесины из Хабаровского края в 2019 г. являлись Китай и Япония [3].
В Китай из Хабаровского края экспортируются необработанные лесоматериалы (35,8 % от стоимости экспорта) и лесоматериалы обработанные толщиной более 6 мм (21,7 %), в Японию – лесоматериалы обработанные толщиной не более 6 мм (27,7 % от стоимости экспорта). По сравнению с аналогичным периодом 2017 г. экспорт в Китай необработанных лесоматериалов увеличился на 3,3 %, обработанных – на 12 %; в Японию – на 6,5 %. Остальные импортеры лесоматериалов 44-й группы (древесина и изделия из нее, древесный уголь) распределились следующим образом [4].
По сравнению с 2016 г. стоимость экспорта древесных материалов из Хабаровского края увеличилась более чем на 2 млн долларов, однако по сравнению с 2018 г. она уменьшилась на 130 млн долларов. При росте в разы отдельных статей экспорта Хабаровского края по сравнению с 2016 г. экспорт древесных материалов остался практически на одном уровне [5].
Большую часть экспорта древесины хабаровских предприятий составляет необработанный круглый лес, в лучшем случае бревна. Так, согласно таможенной статистике, в январе–сентябре 2019 г. на краю лесопромышленной группы 44 (древесина и изделия из дерева, древесный уголь) было сформировано в 362,8 млн, 48-я группа (бумага и картон, изделия из бумажной массы) – 0,1 тыс. В регион в основном импортируются лесоматериалы 48-й группы [6].
Для расширения глубокой переработки древесины требуются несколько условий: высокое качество лесных ресурсов, доступные банковские кредиты для бизнеса, возможность приобретения современных машин и оборудования для деревообработки, дешевая электроэнергия, доступный транспорт внутри страны, последовательная законотворческая деятельность правительства страны, а также инновации.
Потенциал инновационного развития российского лесного хозяйства может быть реализован только с помощью инструментов государственной поддержки – Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 г. (далее – Стратегия) [3].
Инструменты государственной поддержки лесного хозяйства необходимы для решения приоритетных проблем, препятствующих развитию лесного сектора. Для преодоления существующих проблем, прежде всего, необходимо использовать инструменты государственной поддержки.
Одной из наиболее распространенных мер государственного стимулирования является льготный налоговый режим. В сфере лесного хозяйства льготы распространяются на деревообрабатывающие предприятия и промышленные кластеры, основанные на строительстве новых целлюлозно-бумажных комбинатов (например, для инвесторов в лесной промышленности Хабаровского края налог на личное имущество снижен до 0,1 %) [6].
В целях привлечения все большего числа инвесторов перечень видов деятельности, не подлежащих налогообложению, увеличивается с каждым годом. На данный момент они затрагивают компании и организации, которые вкладывают средства в развитие таких областей, как заготовка леса, обработка древесины и производство изделий из дерева и пробки, производство бумаги и изделий из бумаги.
Льготное кредитование является еще одним инструментом государственной поддержки финансового сектора. Чтобы получить кредитные льготы, необходимо обеспечить, чтобы предприятие или проект соответствовали требованиям постановления Правительства РФ от 11.10.2014 г. № 1044 «Об утверждении Программы поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории Российской Федерации на основе финансирования проектов (с изменениями и дополнениями, внесенными 01.02.2008 г.)» [7]. В лесном регионе приоритетными инвестиционными проектами являются программы, направленные на создание или модернизацию лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры с общим объемом капиталовложений не менее 300 млн рублей.
В Хабаровском крае появится новое предприятие по переработке низкосортной древесины.
Проект предполагает использование более 3 млн куб. м низкосортной древесины и древесных отходов с дальнейшим экспортом готовой продукции в Китай. Реализовать проект планирует компания Junling (China Forestry Group Corporation), которая является одной из крупнейших корпораций в лесной промышленности Китая. В нее входят 150 предприятий по всему миру, это крупнейшая китайская промышленная корпорация с международным присутствием. Основными зарубежными партнерами являются Новая Зеландия, Россия, Канада, Юго-Восточная Азия.
Ожидается, что для запуска проекта частные инвесторы примут участие в заемном финансировании финансовых учреждений и банков Китая и России. Соинвестором проекта может стать «Российско-китайский инвестиционный фонд регионального развития». Дальневосточное агентство по привлечению инвестиций и поддержке экспорта (АНО API) готово оказать помощь в реализации проекта.
Дальневосточное инвестиционное и экспортное агентство проводит анализ состояния лесов и определяет районы для «лесных инвестиций» в целях запуска проектов по глубокой переработке древесины.
Большинство вопросов, обсуждаемых в этом отчете, основаны на официальной и открытой информации. Однако любой, кто изучает текущую реальную экономику, в частности лесной сектор, вскоре узнает, что наряду с официальной деятельностью существует огромная теневая экономика. Фактически (по официальным оценкам) теневая деятельность составляет 40 % от общей активности в секторе. (По некоторым другим компетентным, но неофициальным оценкам эта доля составляет скорее 60–70 %.)
Получить точную информацию о лесном секторе невозможно, поэтому в настоящее время сложно описать полную и реалистичную картину ситуации в секторе, его деятельности и управления. Следует отметить, что именно в этом теневом секторе нередко встречаются звенья управления, заменяющие «пробелы» в официальных структурах управления. Основной вопрос, на который необходимо ответить в этой заключительной главе, заключается в том, в какой степени лесной сектор Хабаровского края перешел к рыночной экономике. Для оценки будет использован ряд довольно общих критериев:
– конституционные правила признаны и прозрачны;
– структура прав собственности исчерпана, т.е. частные субъекты могут приобретать собственность или, по крайней мере, получить право использовать собственность в своих собственных интересах;
– правила и положения официальных властей считаются законными и в равной степени применяются к аналогичным субъектам;
– рынок определяет цены на имущество и товары;
– принятие решений в отношении коллективного выбора и рабочих правил децентрализовано;
– частные инвесторы могут реализовать возврат своих инвестиций;
– приняты правила, направленные на предотвращение разрушения природных ресурсов;
– законные власти принимают меры против нарушений правил.
Из обсуждения в предыдущих главах должно быть очевидно, что эти критерии не полностью выполнены. Лесной сектор мог пострадать от радикальных изменений, вызванных распадом Советского Союза, и радикальная приватизация является одним из примеров, но до того, как поведение всех действующих лиц в секторе будет адаптировано к принципам, еще предстоит преодолеть значительное расстояние до рыночной экономики. Преимущество лесного сектора в Хабаровском крае по сравнению с другими регионами России заключается в том, что он функционирует в относительно стабильной региональной политической ситуации. В крае нет экстремистских политических партий и групп.
Наиболее организованной и громко звучащей партией является региональное отделение Коммунистической партии Российской Федерации (КПРФ). На последних выборах (в 1996 г.) коммунистам удалось получить 10 из 25 мест в Законодательной думе края, но это не позволило им диктовать свою волю. Таким образом, политическая ситуация в регионе характеризуется реальным плюрализмом, «консервативной» демократией и умеренной и разумной администрацией. До сих пор не было никаких крупных политических или экономических скандалов и никакого радикального «зеленого» движения. Даже финансовый кризис августа 1998 г. вызвал только банкротство филиалов «Инкомбанка». Всем региональным банкам, а также филиалам московских банков удалось продержаться.
Региональный лесной сектор поражен всеми болезнями российской экономики. Произошел резкий спад производства, отмечаются растущая неэффективность, рост безработицы, обострение социальных проблем в лесных поселках, ухудшение экологической ситуации в районах лесопользования, нарушение правил лесопользования, рост неконтролируемых отходов леса, мошенничество с ценами (в том числе на экспорт древесины) и т.д. Нет убедительных доказательств того, что руководители лесного сектора обогатились, хотя мало кто в этом сомневается.
В то же время люди, работающие непосредственно в лесах, становятся беднее. Также очевидно, что средства неофициально перераспределяются между различными уровнями и группами директоров и управляющими секторами. С этой точки зрения личные и общественные интересы в усилении управления сектором совпадают. Вот почему началась работа с целью формирования финансово-промышленных групп, которые объединят основные предприятия лесного сектора края и обеспечат эффективное управление.
К сожалению, эта реорганизация была начата сверху и не осуществляется снизу. Поскольку нынешние проблемы хабаровского лесного сектора являются частью общих проблем всего российского общества и экономики, требуется полная санация политической, правовой и экономической ситуаций. Индивидуальные меры на региональном уровне по улучшению структуры управления недостаточны для исправления ситуации. Что можно сделать на региональном уровне с этой точки зрения? Мы предлагаем следующие общие меры.
Необходимо разработать общие цели комплексного развития лесного сектора. (Нынешнему руководству в деловых и местных администрациях не хватает перспективы, также не принимаются во внимание варианты будущего развития.)
Деятельность Лесной службы на местном уровне должна быть сосредоточена на борьбе с пожарами и их предотвращении. Думать, что лесовосстановление и управление лесами могут быть успешными без предварительного решения проблемы пожаров, бесполезно.
Деятельность по обработке древесины с применением некачественных ресурсов (по сравнению с существующей практикой) должна быть восстановлена и развита. Это может быть сделано путем создания и поддержки предприятий, использующих вторичные ресурсы и отходы. Степень использования лесного сырья должна быть увеличена, чтобы в конечном итоге достичь 80–90 % собранных объемов.
Следует признать, что такое дальнейшее развитие деревообработки может быть ключевым фактором в решении проблем, связанных с устойчивым (т.е. как экономически, так и экологически рациональным) лесопользованием. Фактически это может изменить применяемые в настоящее время технологии добычи лесного сырья.
Следует отказаться от сосредоточения на используемых в настоящее время технологиях сбора и обработки в пользу современного, высокоавтоматизированного и экологически чистого оборудования.
Органы государственной власти на федеральном, а также на региональном уровне должны активно поддерживать преобразование лесного сектора, как указано в вышеупомянутых общих целях, а на региональном уровне они должны поддерживать наиболее важные с экономической и социальной точек зрения предложения по улучшению лесопользования.
Такая поддержка может быть оказана в различных формах: а) реинвестирование значительной доли лесного дохода (включая налоги, взимаемые государством за лес) в модернизацию региональной системы лесопользования; б) предоставление прямых (субсидий и льготных кредитов) и косвенных привилегий (таких как налоговые и таможенные льготы, в том числе сниженные пошлины) для сектора предприятий; в) создание региональной финансовой системы, предпочтительно в форме специализированных банков, которые могли бы предоставлять кредиты лесохозяйственным единицам (лесхозам) и лесозаготовительным предприятиям. Опыт использования таких систем за рубежом (например, в Японии и Канаде) может быть полезен для реализации этих идей.
Региональный лесной сектор должен стремиться к более высокой конкурентоспособности на мировом рынке, но прежде всего на рынке северо-восточной Азии (СВА). Стратегический план по хабаровскому лесному сектору не может быть реализован без тесного сотрудничества со странами СВА.
Необходимо приложить значительные усилия для улучшения и развития законодательства, регулирующего и ограничивающего использование лесных ресурсов в регионе.
Открытый конкурс (аукционы, тендеры и т.д.) должен использоваться исключительно для распределения лесных ресурсов в Хабаровском крае.
Власти должны стремиться устанавливать минимальные цены (плату за пень) на основе рыночной стоимости региональных лесных ресурсов. Это трансформировало бы используемые в настоящее время платежи за пень из фискальной меры (эти сборы фактически являются налогом на лесные ресурсы) в экономический «индикатор», устанавливаемый на рынке и способный направлять рациональное использование лесов. (Использование административно установленных минимальных цен на лес всегда дает властям экономико-политический рычаг, который можно использовать для влияния на действия участников рынка. В этом случае, однако, это будет рычаг не для фискальной политики, а скорее для политики делового цикла. Это может также служить во благо другим областям политики, таким как экологическая политика.)
В Хабаровском крае должен быть создан преференциальный режим (с точки зрения законодательства и финансов) для стимулирования экологически обоснованных инвестиций в региональный лесной сектор.
Должен быть разработан механизм для обеспечения внедрения и использования экологически и технологически рациональных методов лесопользования.
Это может быть достигнуто за счет применения:
– правильно определенных цен на использование лесных ресурсов с учетом интересов как владельца, так и пользователей ресурса;
– обязательной и добровольной сертификации лесных товаров и услуг;
– постоянных комплексных оценок (экспертизы) использования лесных ресурсов.
Следует использовать более качественную и исчерпывающую информацию о региональных лесных ресурсах и продукции лесного сектора. Это может быть сделано путем создания системы постоянного мониторинга с применением современных научных методов. Сегодня в этой области отмечается сильное отставание. Реструктуризация существующей системы мониторинга будет очень ресурсоемкой, но без доступа к такой информации просто невозможно перенести текущие схемы использования лесов на более эффективную траекторию развития.
На данный момент проведена оценка лесных ресурсов и экспортного потенциала проекта. Планируется разработка проектной документации. Агентство окажет содействие в реализации проекта, включая поиск сырья, необходимого для реализации проекта, оформление земельных участков, получение разрешений на строительство, покупку строительной площадки. В качестве одной из площадок для размещения производства рассматривается Хабаровский край.
Кроме того, требования сегодняшнего дня – это уже не бумажные карты и планшеты, а создание электронной информационной среды, обеспечивающей оперативное предоставление достоверной информации.
Агентство оценивает состояние лесов Хабаровского края для запуска проекта по строительству целлюлозно-бумажного комбината в Амуре. Мощность предприятия составит 500 тыс. т сульфатной целлюлозы в год. При реализации проекта инвесторы создадут около 2 тыс. рабочих мест. В качестве основного заинтересованного лица с китайской стороны выступает компания China Paper. Общая сумма заявленных инвестиций составляет 1,5 млрд долларов.
Инвентаризация свободных от аренды лесных площадей в Бурятии и Забайкалье будет проведена в ближайшее время.
Дальневосточное агентство по инвестициям и экспорту разрабатывает интернет-сервис, который повысит инвестиционную привлекательность лесной отрасли за счет устранения административных барьеров и использования современных технологий, в том числе систем космического мониторинга, программного обеспечения для анализа данных.
В ряде регионов предусмотрены государственные субсидии на производство и реализацию продукции глубокой переработки древесины. Финансовую поддержку получают и предприятия Дальнего Востока. Постановлением Правительства Российской Федерации от 05.12.2014 г. № 1319 установлены правила предоставления субсидий лесоперерабатывающим предприятиям, участвующим в реализации приоритетных инвестиционных проектов [4].
В 2017 г. возмещение затрат по программе составило 1,3 млрд рублей, а в 2018 г. плановая финансовая поддержка была установлена на уровне 700 млн рублей. Субсидирование лесоперерабатывающих предприятий Дальневосточного федерального округа позволит повысить конкурентоспособность и инвестиционную привлекательность лесной отрасли региона, а также будет способствовать строительству сопутствующей инфраструктуры и созданию дополнительных рабочих мест.
До конца года правительство подготовит стратегию развития российской лесной отрасли до 2030 г. Ее цель – решить проблемы, которые в настоящее время имеются в лесопользовании, стимулировать инвестиции в лесное хозяйство (хотя сегодня в России уже действует самая низкая ставка платежей за 1 куб. м добытой древесины) и увеличить выпуск высокоценной продукции.
Необходимо доработать лесное законодательство, чтобы изменения в нем позволили предприятиям, занимающимся глубокой переработкой древесины, получать лесные участки без аукциона, на основе лесных конкурсов. Однако такой механизм выделения лесных участков без аукциона и с 50 %-ной скидкой на арендную ставку за пользование лесными ресурсами уже несколько лет активно продвигается Минпромторгом для приоритетных инвестиционных проектов.
Минпромторг активно поддерживает создание промышленных кластеров в рамках реализации Закона «О промышленной политике» [1, 8]. В Хабаровском крае планируется создать Дальневосточный лесопромышленный кластер, в который войдут около 20 участников (ВЭФ подписал намерение о его создании).
Транспортная группа FESCO сообщает, что расширяет географию внутренних экспортных услуг и запустила регулярный контейнерный поезд из Хабаровского края в Харбин (провинция Хэйлунцзян, Китай) через пограничный пункт Гродеково (Приморский край) / Суйфэньхэ (Китай).
Поезд будет отправляться со станции Мылки (Хабаровский край) два раза в месяц, в дальнейшем планируется увеличить количество рейсов до четырех в месяц. Общее время, проведенное в пути, составляет 10 дней. Услуга в основном используется для перевозки продукции лесопромышленного комплекса.
Первый поезд, состоящий из 36 40-футовых контейнеров, загруженных лесоматериалами, прибыл на станцию Суйфэньхэ в середине августа, где их перегрузили на колею 1435 и отправили в пункт назначения Харбин.
Развитие международных внутренних маршрутов является частью стратегии по увеличению объемов внутренних контейнерных перевозок. В настоящее время для клиентов FESCO доступно 24 международных внутренних сообщения.
Также дальнейшее развитие переработки и повышение рентабельности в отрасли будут связаны с созданием высокодоходного производства на основе международной кооперации. Организация таких производств должна осуществляться совместно с иностранными инвесторами. Для создания этих условий в июне 2016 г. правительство Хабаровского края и провинция Цзилинь (КНР) подписали соглашение о взаимном сотрудничестве [9].
Из-за непоследовательности законодательной деятельности на государственном уровне, ориентированной только на запретительные меры и повышение различных налогов на бизнес, инвестиционная привлекательность лесного комплекса на Дальнем Востоке приближается к нулю. Значительная часть инвесторов отказалась от идеи инвестирования в лесной бизнес в ожидании запрета на вывоз круглого леса, объявленного в 2019 г., а также повышения пошлины на вывоз необработанного леса до 60–80 %.
Выводы
Экспорт лесоматериалов региона почти полностью состоит из необработанной древесины и пиловочников общей стоимостью 324,6 млн долларов, что составляет 87 % от общего объема экспорта древесины. Причины такой ситуации в лесной отрасли региона очевидны, одна часть характерна для всей экономики современной России, а другая крайне специфична. Инструменты государственной поддержки лесного комплекса необходимы для решения приоритетных задач, которые тормозят развитие лесной отрасли. Для преодоления существующих проблем в первую очередь следует использовать инструменты государственной поддержки.
Из четырех крупных лесопромышленных проектов в крае успешно сейчас работает лишь холдинг RFP Group. Остальные компании по разным причинам находятся на грани банкротства.
Федеральные власти рассчитывают, что доля лесопромышленного комплекса в экономике Дальнего Востока вырастет с 1,5 % до 5 % к 2025 г., т.е. более чем в 3 раза. В настоящий момент такой план выглядит абсурдно.
Китайские пилорамы уже появились практически возле каждого поселка по БАМовской ветке. «Лесная экспансия» гостей из Поднебесной не дает ничего экономике Хабаровского края, а вот минусов хватает. Достаточно сказать, что все отходы деревообработки (щепа, кора, опилки) китайцы выбрасывают, хотя их можно было бы использовать в дальнейшем производстве.
Нужен комплексный государственный подход, направленный не на запреты, а с учетом особенностей лесной отрасли страны в целом, Дальнего Востока в отдельности и Хабаровского края в частности. Необходимо разработать региональные правила заготовки древесины, о чем неоднократно напоминало научное сообщество, потому что в общероссийском документе не учтены все особенности заготовки леса, присущие дальневосточным регионам.